随着世界政治经济格局的变化，各类新型治理主体与不同发展程度国家政府参与治理的能力与意识的变化，使得以多方共治为理念的全球主义理论不断深化。全球海洋公域治理面临着保护及合理开发海洋资源、控制海洋污染源、打击海上安全威胁诸多挑战，而现存的治理体制仍然是由少数国家主导，新兴经济体及发展中国家、国际政府间组织、国际非政府组织、跨国公司对海洋公域治理的潜在作用则被忽视，亟需成立一个以全球海洋公域为治理对象的国际组织。

治理主体类型

在海洋公域治理实际进程中，各种不同性质、处在不同结构层次的治理主体在海洋公域治理体系下共同作出选择，呈现出多方共同博弈的复杂局面。海洋公域的多方治理主体主要分4类：主权国家政府、国际政府间组织、国际非政府组织、跨国公司。

在对世界范围内经济、政治、生态、安全管理上，各主权国家政府，特别是处在国际体系权力高地的大国政府仍占据主导。出于各国对公海权益的争取，政府作为海洋政策的制定者与执行者，是海洋公域治理的基本主体。诸如海洋资源开发、打击公海犯罪与实施公海搜救等治理行动只有主权国家才有实力参与。

国际政府间组织在参与海洋公域治理时，在相关条约和宗旨的范围内，享有独立的治理地位，不受主权国家权力管辖。国际政府间组织同各主权国家一样，在海洋公域治理中起主导作用。在国际政府间组织中，联合国作为全球性组织，在推进全球海洋公域治理方面意义重大。联合国下设的环境规划署、开发计划署、粮食与农业组织、海洋法管理部门法律事务办公室等组织各自发挥职能，并在“海洋与沿海区域网络”（UN-Oceans）协调管理下，在维护公域生物多样性与可持续发展方面做出努力。除了全球性组织，区域性国际组织通过对海洋公域进行空间划分，对不同海域的不同问题进行治理。参与公域治理的区域性国际组织有印度洋金枪鱼委员会、北极理事会等。但区域性组织会割裂海洋公域的整体性，形成各海域各自为政的局面，加剧了治理的碎片化。

作为海洋公域治理的利益相关者，国际政府间组织和其他公民社会团体，通过积极动员公众对国际协议的支持，成为国际合作背后的强大推动力量。海洋公域作为公共物品，在低排他性和低竞争导致的市场失灵下，很难由市场和国家充分提供，这使得国际非政府组织在治理和为社会目的创造价值方面的作用不可替代。目前，参与海洋公域治理的国际非政府组织有维护海洋生态系统的海洋管理委员会、国际海洋保护及海岸清理组织等，治理极地海域的因纽特人北极圈理事会、南极研究科学委员会等。国际非政府组织具备组织能力、专业能力和政策影响力，在未来参与海洋公域治理中具有更大潜力。此外，国际非政府组织在解决主权国家不方便出面的海洋公域治理问题时作用明显。

跨国公司作为私营部门在海洋公域治理中发挥力量。虽然跨国公司不能像政府一样强制执行公民权利，但是其已经成为重要的政治行为者。通过跨国公司政治参与，一些公司制定了渗透行业的标准，并改变所有参与者的规则，达到了治理的目的。同时，跨国公司也受国际组织的协调管理，以合理开发利用海洋公域的生物资源与空间资源，实现海洋公域多方治理。目前，参与全球海洋公域治理的跨国公司包括远洋渔业巨头、海上油气巨头与远洋航运巨头等。

多方治理的现实困局

从海洋公域治理实践经验来看，多方治理全球海洋公域面临两大实际困局。

第一，目前参与海洋公域治理的多方受到治理范围、治理目标、治理内容不同等多种条件制约，很难实现协同处理问题。各方依赖不同路径进行治理，难免存在治理重叠或缺位。

对于海洋区域的资源开发，除了国际海底区域的资源开发活动受国际海底管理局的直接管理，众多海洋资源的开发呈多方共同管理，存在潜在的治理冲突。如印度洋公域的渔业资源，不仅受印度洋金枪鱼委员会等国际政府组织的管理，还受如海洋管理委员会等非政府组织的管理干预。在南极、北极等特殊公域，资源开发活动还会由于公域经济开发与环境保护两类治理目标的冲突，造成治理行为的重叠。对于公域的生态环境修复，远离海洋公域的国家与临近海洋公域的国家面临着不同的环境治理需求。调和这种矛盾，促使所有开发利用全球海洋公域的国家共同治理公域环境显得十分必要。

第二，目前国际非政府组织在海洋公域治理中的话语权较弱，在实际治理工作中参与度低。例如，对于海洋航运安全，国际海事组织虽直接负责海上航运相关法律制定，但在具体安全治理行动上，实际的警备巡逻仍需各主权国家或国际刑警组织等执行。索马里海域等海洋公域的附近国家还存在领土主权争端，地缘政治问题使各方在治理时难以形成多方认同，导致国际联合打击海盗行为不力。

对策建议

就上述全球海洋公域治理的问题，笔者认为，国际社会亟需成立一个以全球海洋公域为治理对象的国际组织，专门协调全球海洋公域治理中所存在的各类实际问题。其可以效仿“海洋与沿海区域网络”UN-Oceans，构建起海洋公域多方治理的协调机制，明确各方在具体治理时的相关权责，最大程度上避免各方在治理过程中出现冲突与缺位，保证海洋公域治理的有效性。此外，国际社会需增大对致力于海洋公域治理的国际非政府组织的认可度，增大其在治理行动中的话语权，发挥非政府组织在海洋公域治理中的应有作用。

（作者单位系中国海洋大学经济学院）