近日，深圳市人大常委会表决通过了《深圳经济特区海域使用管理条例》（以下简称《条例》），《条例》将于5月1日起正式实施。《条例》规定除国家批准建设的重大项目外，全面禁止围填海。

“《条例》积极践行保护与开发并重的理念，通过一系列制度创新，进一步加强对深圳海域自然资源资产的保护，促进海域合理开发和可持续利用，为推动深圳海洋经济高质量发展、加快建设全球海洋中心城市提供了制度保障。”深圳市规划和自然资源局相关负责人表示。

困境

海洋保护与资源利用之间的矛盾日益突出

位于珠江口东岸的深圳，拥有1145平方公里海域面积和260公里海岸线，海域资源较为丰富，开发利用潜力较大。近年来，深圳履行先行先试使命，先后成为国家海洋综合管理示范区、国家海洋经济创新发展示范市，不断探索有利于海洋事业发展的管理体制机制。

使命当前，深圳在加快发展蓝色经济、加强海洋生态环境质量改善、合理布局海洋开发保护空间、强化海域使用管理等领域，做出了很多有益的尝试，并取得了一定成效。然而，伴随着海洋经济的快速发展，深圳海洋保护与资源利用之间的矛盾日益突出。

据我国近海海洋综合调查与评价专项（即“908专项”）表明，我国经济较为发达的地区如珠江口海域、长江口海域的开发和利用程度比较高，海域使用程度已接近其资源和环境承载力。同时，随着各行业对近岸海域的需求量逐渐增大，海洋环境保护与海域资源开发之间的矛盾不断凸显。

“近年来，深圳海域使用需求增长迅速，随着开发强度不断加大，海域使用管理中出现了一些新情况、新问题。”深圳市规划和自然资源局相关负责人说，这些问题主要表现为，一是违法用海和不科学用海活动时有发生，海域资源和生态环境遭到破坏。二是经营性用海仍以审批为主，海域作为稀缺资源的市场价值没有得到充分体现。三是相关行政主管部门对用海管理尚未形成有效合作机制。四是海洋工程海上建筑物、构筑物报建审批流程不规范，后续产权登记缺失，影响物权效力等。

现状亟须改善。为严格规范深圳市海域使用行为，加强对海域自然资源资产的保护，当务之急就要理顺海域管理的体制机制，健全海洋资源开发保护制度，促进海域合理开发和可持续利用。

对策一

加强海洋环境保护 改善海洋环境质量

“《条例》将具体要求和举措落实到海域使用规划、海岸线保护管理、海域使用权取得、海域使用管理等各个环节，为推进深圳海洋生态文明建设、发挥先行示范引领作用提供了立法保障。”深圳市规划和自然资源局相关负责人介绍，《条例》共8章91条，在多个方面进行了制度创新。

本着生态优先的原则，《条例》创新了海域使用的海洋生态环境保护制度，将之嵌入海域使用的各个环节。明确规定涉及海域使用和海岸线利用的有关专项规划，应当与海洋生态环境保护规划相衔接，不得与其相冲突。

同时，严格控制影响海洋环境的陆源污染物入海，从源头上遏制污染。《条例》规定，严格禁止直接向海域排放油类废水、非法倾倒废弃物等九类破坏海洋生态环境的行为，并对其设定了更为严格的罚则。此外，还创设了海洋资源调查、监测和评估制度，以及沙滩、红树林、珊瑚礁资源保护制度，进一步加大了对海域自然资源的生态治理，有利于海岸及海洋生态系统状况得到稳步提高。

据悉，在海域使用中，对沿海环境压力最大是围填海项目的实施。大面积的填海造地，将直接导致大片生态湿地丧失，旅游景区改观和自然岸线遭到破坏，还将改变海洋水动力系统，对环境产生不可逆或不可预知的影响。《条例》明确要求，“除国家批准建设的重大项目外，全面禁止围填海”。

保护环境，人人有责。公众如何在海域使用管理中发挥监督职能？《条例》给出了答案。“为更加强调‘公众参与’，《条例》在规划编制过程中，就已广泛征求各方意见，依法举行听证，加强社会监督。”深圳市规划和自然资源局相关负责人指出，“同时，《条例》还创新了海域使用监督管理制度，建立了海监综合执法体制、海洋生态环境公益诉讼制度以及海域使用管理社会监督制度，积极营造共建、共治、共享的格局。”

《条例》规定，违法使用海域或者其他破坏海洋生态环境的行为致使公共利益受到严重侵害的，人民检察院可以依法提起公益诉讼，或者支持有关社会组织依法提起公益诉讼。同时，任何单位和个人发现有违法使用海域或者其他破坏海洋生态环境的行为，有权向市海洋主管部门、市海洋综合执法机构以及各相关职能部门举报。

对策二

健全海域使用规划体系 优化海域利用布局

建立健全的海域使用规划体系，有利于全方位调控各类海洋资源的开发利用，优化海域使用类型布局、集约利用海洋资源，最大限度地缓解海域资源供需矛盾。

“《条例》构建了以深圳市国土空间总体规划为统筹，海岸带保护与利用等专项规划为支撑，重点海域详细规划为审批依据的层次分明的规划体系。”深圳市规划和自然资源局相关负责人说，这是在海域使用规划管理方面进行的一项创新。

遵循“规划统筹，先规划、后使用”的原则，《条例》明确海域使用相关规划的编制应当纳入深圳市国土空间规划体系统一管理，并严控改变海域自然属性或者严重影响海洋生态环境的用海项目，进一步保障海域资源的可持续利用。

同时，《条例》以海岸带作为陆海统筹的重要空间载体，进一步强化海岸带综合保护与利用规划在海岸带地区的引领和统筹作用，力求实现海岸带地区功能布局、配套设施、道路交通等方面的协同发展。

“此次，深圳将实行海岸线分类保护制度，根据海岸线自然资源条件和开发程度，分为严格保护、限制开发和优化利用三个类别，并明确深圳自然岸线保有率控制目标为不低于40%，不能满足自然岸线占补平衡要求的建设项目用海申请不予批准。”该负责人说，“这是加强海岸线资源保护、促进海域合理利用的重大举措。”

对策三

加强海域使用管理 规范海域使用秩序

此次，《条例》创新了海域使用权出让制度，规定将公共设施项目、重大建设项目等用海项目纳入申请批准目录。同时，进一步明确了海域使用权取得的具体情形，属于目录所列情形的用海项目，可以通过批准申请方式出让海域使用权，其他用海项目应当依法采取招标、拍卖、挂牌方式出让海域使用权。

“该制度的建立，进一步强化了海域使用管理，保证更加科学、合理和有序地使用海域资源，有利于规范海域使用秩序，实现依法用海、依法管海。”该负责人表示。

为防止海域和岸线资源过度开发，《条例》专门规定了海域使用权出让的负面清单，明确规定不符合深圳市国土空间规划和有关专项规划要求、可能破坏海域资源、环境、自然景观和生态平衡且无法采取充分有效预防或补救措施等七种情形不得出让海域使用权。

同时，考虑到实践中政府公共用海的公共属性以及特殊情形下用海的紧迫性，《条例》将“建设、维护公共航道和锚地；建设防波堤、挡潮闸等公共防灾减灾设施；市、区人民政府相关主管部门开展海洋生态保护修复活动；为重大项目和公共基础设施建设项目建设临时辅助性设施且在12个月内自行拆除并恢复原状的”这四种情形明确为无须办理海域使用权的用海情形，并要求该类用海情形应当划定管理范围并签订管理协议，以明确管理责任人及管理责任。

对此，深圳市规划和自然资源局相关负责人表示，通过建立归属清晰、权属明确、流转顺畅、监管有效的海域使用权制度，将为海域自然资源合理开发、有效保护和严格监管提供保障。

从海洋工程质量安全管理要求出发，《条例》创新设立了海洋工程建设管理制度，新设了海洋工程规划许可、消防设计审核、施工许可等几类必要的许可事项。同时，规定要进一步加强海洋工程竣工验收管理，竣工后的建设单位或者个人应当委托开展竣工测绘，并向市规划资源部门申请规划验收。未经验收或者验收不合格的，不予办理产权登记，不得投入使用。

行动

明确流程 推动《条例》顺利衔接

《条例》自5月1日起正式施行。那么，近期的海域使用管理工作将如何开展？深圳市规划和自然资源局相关负责人给出了答案。

“为做好时间节点前后的工作衔接，在5月1日《条例》正式施行以前，相关用海项目审批等可按照《海域使用管理法》《海域使用权管理规定》等相关法律法规进行办理。”该负责人表示，“同时，目前市规划和自然资源局已就市管用海项目的审批程序，着手制定相应的实施细则，并编制市管用海项目审查审核操作指引，从用海的前期申请准备、审查审核以及后续服务等各个阶段，对项目用海的审批流程和材料要求进行明确，为用海项目审批的衔接提供技术指引和政策保障。”

另一方面，为推进《条例》的顺利实施，深圳市规划和自然资源局还将从4个方面严格规范海域使用行为，强化海域自然资源资产的保护。

一是全面提升海洋生态资源保护水平。建立海洋资源调查、监测和评估制度，对海洋资源和生态状况进行综合评价。组织沙滩、红树林、珊瑚礁资源调查与评估，建立并及时更新资源管理档案，进行统一保护和管理。

二是规范海域使用权的取得和审批管理制度。制定申请批准用海目录，构建海洋工程建设审批许可制度，完善海洋工程建设审批管理规范，编制深圳市重点海域详细规划，探索制定项目用海规划标准与准则。

三是完善海域资源市场化配置机制。制定海域使用权招标、拍卖及挂牌出让规则。深化海域定级，制定海域使用权出让合同范本。

四是优化海域使用管理机制。针对《条例》规定的四类无须取得海域使用权的情形，建立海域使用管理范围制度，制定海域使用管理范围划定办法。

2019年8月，中共中央国务院《关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》中，赋予深圳“可持续发展先锋”的战略定位，明确要求深圳坚持生态优先，加强陆海统筹，严守生态红线，保护自然岸线，实施重要生态系统保护和修复重大工程，构建城市绿色发展新格局。“我们将继续积极贯彻《意见》精神，牢固树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，促进海域使用可持续发展，为深圳打造人与自然和谐共生的美丽中国典范贡献力量。”深圳市规划和自然资源局相关负责人表示。（孙安然）