【摘要】美丽海湾保护与建设是未来一段时期海洋生态环境保护工作的主线，但有关实践仍缺少理论基础和方法指导。文章从美丽海湾概念辨析入手，探讨美丽海湾保护与建设的必要性、指导思想和原则、重点任务，提出要做好美丽海湾保护与建设的顶层设计，示范引领推动美丽海湾保护与建设，健全美丽海湾保护的实施路线。
【关键词】美丽海湾；海洋生态环境；人海和谐；生态文明
【作者简介】
李 方：国家海洋环境监测中心研究员；
许 妍：国家海洋环境监测中心；
付元宾：国家海洋环境监测中心；
于春艳：国家海洋环境监测中心；
梁 斌：国家海洋环境监测中心；
闻 平：珠江流域局监测与科研中心。
本文刊载于《环境保护》杂志2021年第23期
美丽海湾保护与建设是未来一段时期海洋生态环境保护的重点工作。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》要求“打造可持续海洋生态环境”“加快推进重点海域综合治理，构建流域－河口－近岸海域污染防治联动机制，推进美丽海湾保护与建设”。《中共中央、国务院关于深入打好污染防治攻坚战的意见》明确“着力打好重点海域综合治理攻坚战”“强化陆域海域污染协同治理”“建成一批具有全国示范价值的美丽河湖、美丽海湾”。“十四五”乃至更长一段时期，美丽海湾保护与建设将作为一条主线，贯穿重点海域综合治理、陆海协同治理等海洋生态环境保护工作始终。目前，我国沿海省（区、市）已结合全国美丽海湾优秀案例征集工作在美丽海湾保护与建设实践方面进行了探索。但什么是美丽海湾，为什么开展美丽海湾保护与建设，怎样开展美丽海湾保护与建设，这些问题仍需进一步探讨。
美丽海湾及其保护与建设
何谓美丽海湾“美丽”指好看、漂亮，即在形式、比例、布局、风度、颜色或声音上接近完美或理想境界，使各种感官极为愉悦。唯物辩证地看，“美丽”首先是事物本身的属性，是实际存在的，但需要经人的感知和认识才能得以体现，两者统一，才称其为“美丽”。对生态环境而言，什么样才能称之为美丽？党的十八大以来，习近平生态文明思想的形成与发展和建设美丽中国目标的提出，将“美丽”与生态文明紧密联系在一起。习近平总书记提出“人与自然是生命共同体”。党的十九大报告指出要“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”，“我们要建设的现代化是人与自然和谐共生的现代化，既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要，也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。这些论述表明，美丽的生态环境第一应具有提供优质生态产品的物质基础和能力，即达到美丽状态；第二作为生命共同体，应实现人与自然和谐共生以保持和改善这样的物质基础和能力，即保持美丽状态；第三要满足人民日益增长的优美生态环境和美好生活需要，提升人民的幸福感、获得感和安全感而被感知和认可，即达到并保持前两种状态且获得人民的认可。满足上述三方面，生态环境即达到了“美丽”。根据海湾的有关定义和海洋生态环境保护管理的需要，此处“海湾”泛指洋或海延伸进陆地且深度逐渐减小的水域[1]，既包括狭义海湾，也包括河口、港湾、岬湾等海岸向陆地凹入的水域。受区位、地形、水文等因素制约，海湾生态环境较为脆弱，通常受人为活动，尤其是陆域人为活动影响显著，是我国海洋生态环境问题最为集中的区域，是海洋生态环境综合治理的重点区域。作为美丽中国的重要组成部分，美丽海湾特指生态环境美丽的海湾，可定义为环境优美、水清滩净，生态健康、鱼鸥翔集，实现人与海和谐共生，可持续提供优质生态产品、创造物质和精神财富，满足人民日益增长的优美生态环境需要和美好生活向往的海湾。其中“环境优美、水清滩净，生态健康、鱼鸥翔集，实现人与海和谐共生，可持续提供优质生态产品、创造物质和精神财富”是物质基础，“满足人民日益增长的优美生态环境需要和美好生活的向往”是人民群众的感知和认识，两者统一，则为美丽海湾。美丽海湾的基本特征一方面，海湾应是环境质量良好，生态系统健康，具有持续提供优质生态产品、创造物质和精神财富的物质基础。一是海湾环境质量良好。湾内海水水质优良或稳定达到水质改善目标要求，海岸、海滩长期保持洁净，海滩垃圾、海漂垃圾得到有效管控，稳定实现“水清滩净”。二是海湾生态系统健康。海湾自然岸线、滨海湿地、典型海洋生境和生物多样性得到有效保护，海湾生态服务功能得到维持或恢复，稳定实现“鱼鸥翔集”。三是统筹协调保护与利用，使海湾提供优质生态产品、创造物质和精神财富的能力得以保持和有效发挥，实现“人海和谐”。另一方面，在不同发展阶段，经济社会、科学技术和人民认知水平各不相同，人民群众对不同海湾的预期各不相同，不同海湾资源环境和功能定位各有差异，美丽海湾应各有特色、“各美其美”。比如城镇附近、海水浴场和滨海旅游度假区的海湾，居民和游客更注重休闲亲海空间和品质；农渔业区的海湾，民众和使用者更倾向于有好的生态环境以保障持续获取优质渔业产品；港口、工业区的海湾，在保障正常生产的同时，要考虑保持环境优美，减少和避免对临近居民生活的不良影响。美丽海湾保护与建设美丽海湾保护与建设是以推动实现海湾“水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”，保障其持续满足人民对优美生态环境和美丽生活需要为目标，开展的保持和改善海湾生态环境质量相关工作的总称，主要包括改善水体和岸滩环境质量、保护海湾生态系统、统筹保护与利用推动人海和谐发展、完善治理体系、增强治理能力等工作。由于海湾生态环境受周边人为活动影响显著，因此美丽海湾保护与建设的区域范围应以海湾为核心，并将与其生态环境联系紧密的陆域和海域纳入其中。对于有河流注入的海湾，还应考虑流域对海湾生态环境的影响，更需注重陆海统筹、协同治理。另外，美丽海湾保护与建设应结合自身条件和功能定位，以满足民众的期望为导向，做到“各美其美”。
美丽海湾保护与建设的必要性
持续稳定改善海洋环境质量的需要“生态兴则文明兴，生态衰则文明衰”。生态环境是人类生存和发展的根基，保护和改善生态环境是生态文明建设的基本要求。党的十八大以来，我国海洋生态环境质量总体改善，2020年近岸海域水质优良比例达到77.4%，但劣四类水质面积近30000km2，占比高达9.4%[2]，集中分布在辽东湾、渤海湾、莱州湾、长江口、杭州湾、珠江口等海湾、河口区域，渔港等港湾水质长期较差。入海河流带来的污染物也大部分进入海湾。总体上，海洋水环境污染区域主要在近岸海域，但源头主要在陆域，而重点污染区域和环境治理的焦点在海湾。另外，海漂垃圾和岸滩垃圾污染等依然严重，因水动力、地形等因素影响，海漂垃圾和岸滩垃圾容易在海湾聚集。我国有个别海湾出现过垃圾堆积带，问题最严重的岸滩，每平方千米岸滩的垃圾数量高达350万个，海南临高、福建宁德等地岸滩垃圾污染问题曾引起社会各界的高度关注。生态环境质量较差的海湾区域已成为海洋生态环境持续稳定改善的短板，抓住主要矛盾，采取综合措施改善海湾的水质和岸滩环境，对持续稳定改善海洋生态环境将起到显著的促进作用。保护和改善海洋生态系统状况的需要健康的海洋生态系统是发挥海洋生态系统服务功能，保证海洋持续提供优质生态产品、创造物质和精神财富的基础。“十三五”期间，我国海湾生态系统退化趋势在一定程度上得到遏制，但保护修复任务依然艰巨。2020年我国监测的15个海湾、河口生态系统中，有14个呈亚健康状态，1个呈不健康状态[2]。长期以来，海湾滩涂湿地等被围填海大量破坏、侵占，海湾生态空间受损严重。据统计，渤海湾2002—2014年水域面积减少约5%。青堆子湾、锦州湾、丁字湾等面积减少一半，海州湾面积减少近30%，泉州湾滩涂湿地面积减少约48%，东海区主要海湾在1990—2015年水域总面积累积减少近一成[3]。海湾生态系统退化显著。亚龙湾、三亚湾、北部湾等海湾珊瑚礁退化明显，北部湾涠洲岛活珊瑚覆盖率由1984年的50%下降到2015年的6%[4]。闽江口、珠江口、北部湾等红树林呈碎片化分布趋势。渤海湾、黄河口、铁炉港、小东海和北部湾等海草床生态系统呈退化状态。渤海湾、莱州湾和胶州湾的重要渔业资源显著衰退。作为一类典型的海洋生态系统，海湾生态服务功能对维持海洋生态平衡至关重要。通过美丽海湾保护与建设，逐步改善海湾生态状况，提升海湾生态服务功能，将对遏止海洋生态系统退化，保护和改善海洋生态系统状况起到重要作用。保障海洋生态环境安全的需要当前，我国海洋环境与生态灾害风险仍处于较高水平。海湾地区由于产业集聚度高，以重化工、能源和交通运输为主的产业结构未得到根本改变，溢油和危化品事故风险仍居高不下，是影响海洋生态环境安全的重点区域。如大连“7·16”输油管道爆炸溢油事故、福建泉港碳九泄漏事故、渤海湾蓬莱“19-3”油田溢油事故、长江口“桑吉”号油轮撞船事故等突发事故对所在海湾及邻近海域造成了巨大的生态环境损害和经济损失。另外，海洋生态灾害在全国沿海呈现多灾种并发趋势：山东青岛、河北秦皇岛等公众亲海型海湾，多次出现赤（绿）潮、水母等多种生态灾害，极大地影响公众临海亲海体验。长江口和杭州湾赤潮高发、多发[5]；海州湾和胶州湾绿潮连年暴发；黄河口、长江口、杭州湾和闽江口互花米草外来物种入侵严重。加强海湾生态环境风险防范与应对，对保障近岸海域海洋生态环境安全十分重要。不断满足人民群众需求的需要当前，随着生活水平的提高，人民群众对优美生态环境和优质海洋生态产品的需求也不断提升。海湾及其周边区域生物多样，生态服务功能显著，与民众需求关系密切。一方面，海湾周边人口相对集中，相较其他区域，保护和维持海湾的生态系统服务功能与人民群众的需求联系最为密切；另一方面，海湾区域人为活动相对强烈，较其他区域，海湾生态系统更易受损或已受损严重，加强保护和开展修复可更为显著地提升海洋生态系统服务功能，使之为人民群众提供更多更好的生态产品。另外，海湾通常是理想的旅游目的地，景观、浴场等资源相对丰富，是人民群众重要的亲海空间，通过改善生态环境，提升海湾区域旅游品质，提高游客的舒适度，可有效扩大亲海空间和亲海品质。保护和改善海湾生态环境有助于显著提升周边民众的幸福感、获得感。健全海洋生态环境保护治理体制机制的需要2018年国务院机构改革从国家层面初步建立了陆海统筹的生态环境治理体系，但中央与地方、区域与区域、部门与部门之间的保护与修复权责划分不够清晰。沿海地方在推进海洋污染防治和生态保护修复的统筹规划、统一监管等方面还存在统筹协调机制不畅等问题。由于生态环保投入不足，欠发达地区海洋生态环境问题突出。陆海污染源分类监管、海洋生态保护补偿等制度机制尚不健全。海湾作为各类污染源汇入终端和生态风险防范主战场，是各类海洋生态环境问题的聚集区。通过美丽海湾保护与建设，探索建立完善陆海统筹、系统治理的管理制度，提高治理能力，形成长效机制，对建立健全海洋生态环境治理体制机制有重要的示范和支持作用。
美丽海湾保护与建设的指导思想和原则
美丽海湾保护与建设应以习近平生态文明思想为指引，坚持问题导向和目标导向，进一步贯彻落实“三个治污”要求，结合继续深入打好污染防治攻坚战，系统谋划、示范先行、梯次推进，保护和建设“水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”的美丽海湾，全面带动和促进我国海洋生态环境持续改善、根本好转，不断满足人民群众对优美生态环境和美好生活的需要，助力美丽中国建设。第一要坚持陆海统筹、系统治理。海湾受陆海交互影响，各类污染源影响综合和生态环境风险多样。保护与建设应注重系统性、整体性和协调性，坚持陆海统筹、河海兼顾，强化源头至末端全链条治理，治理修复与保护监管并重，系统谋划陆海污染防治和生态保护修复，协同推进改善海湾生态环境质量、提升海洋生态系统服务功能。第二要坚持一湾一策、各美其美。海湾自然条件、功能定位、生态环境问题和症结各不相同。保护与建设必须结合实际，确定“各美其美”生态环境目标，坚持问题导向，抓住主要矛盾和矛盾的主要方面，因地制宜，开展精准治污、科学治污、依法治污，实施“一湾一策”差异化治理。第三要坚持保护优先、顺应自然。对待自然，决不能再“走先污染后治理”的老路，决不能再以破坏生态环境为代价换取一时的发展。保护与建设，必须在摸清海湾生态环境本底和变化规律的基础上，一方面保护优良的生态环境和健康的生态系统，巩固海洋生态环境保护已取得的成果，另一方面要以自然恢复为主、人工修复为辅，遵循客观规律，科学合理修复、恢复受损的生态环境，减少和避免人为干预造成新的破坏。第四要坚持分类实施、梯次推进。不同海湾的现状与美丽海湾要求之间的差距各不相同。对于生态环境本底状况较优越，或经过前期治理已初见成效的海湾，突出补短板、强弱项，全面提升海湾的环境品质和生态服务功能；对于生态环境问题仍较突出，但已具备治理条件和目标达成预期的海湾，要基本解决存在的突出生态环境问题，推动从海湾水质改善向生态环境质量全面提升的转变；对于生态环境问题较多、解决问题难度较大或生态恢复修复所需时间较长的海湾，要优先解决老百姓反映强烈的突出海洋生态环境问题，逐步提升海湾生态环境质量。第五要坚持公众参与、社会监督。保护与建设要依靠人民，要动员、引导和推动社会公众参与海洋生态环境保护与治理工作。人民群众是否满意是评判美丽海湾保护与建设的主要标准，要以“开门问策”和信息公开等为抓手，拓宽公众参与渠道，主动接受社会监督。
美丽海湾保护与建设的重点任务
一是改善水体和岸滩环境质量。结合重点海域综合治理，加强陆海统筹和区域联动，实现污染减排和生态扩容两手发力。通过入海河流断面水质改善、沿岸直排海污染源整治、海水养殖环境治理，船舶港口污染防治，不断消除劣四类水体，大幅提升优良水质比例；加强岸滩垃圾污染治理，实施垃圾源头管控和岸滩垃圾清理工程，建立城市化区、公众亲海区等的长效“净滩”机制，大幅减少岸滩和海漂垃圾。二是加强海湾生态系统保护修复。通过严控围填海、退围还海还湿、自然岸线和滨海湿地保护修复、增殖放流等，恢复、修复红树、海草、芦苇、碱蓬等水生植物，加强鱼类、鸟类等生物及其栖息环境的系统保护与恢复、修复，完善海洋生态保护红线、自然保护地、生态保护补偿等制度，保护海洋生物多样性，加强海湾生态系统稳定性，提升海湾生态系统服务功能。三是推动实现人海和谐共生的发展。通过生态环境保护工程措施实施和基础设施建设，不断提升海湾公众亲海区生态环境品质，保障沿海城市公众亲海的生态空间；坚持生态优先、绿色发展的生产生活方式，不断发挥海湾生态系统服务功能，提供优质生态产品、创造高品质物质和精神财富，推动高质量发展。四是防范环境风险，建立健全海洋生态环境治理体系，增强治理能力。比如加强海洋环境风险排查整治和应急能力建设；制定实施相关治理规划、方案、计划、制度等，形成美丽海湾保护与建设的长效机制等。
美丽海湾保护与建设实施路径
做好美丽海湾保护与建设的顶层设计以2035年将我国海湾基本全部建成美丽海湾为目标，根据我国海湾资源环境条件，以海湾为核心划分美丽海湾保护与建设管理单元，针对海湾生态环境保护存在的突出问题和面临的形势等，从陆海统筹、系统治理的角度出发，统筹安排美丽海湾保护与建设的重大工程、主要任务，明确美丽海湾保护与建设要求，编制实施“全国海洋生态环境保护‘十四五’规划”，推进美丽海湾保护与建设。示范引领推动美丽海湾保护与建设定期在全国范围征集美丽海湾优秀案例，探索美丽海湾建设路径及综合监管机制，推广宣传美丽海湾保护与建设的关键技术和有关经验。结合着力打好重点海域综合治理攻坚战和强化陆域海域污染协同治理的要求，考虑各海湾在自然禀赋、功能定位、生态环境状况等方面的差异，“各美其美”设定美丽海湾保护与建设目标，“一湾一策” 精准实施海湾治理重点任务和重大工程，组织沿海地方分类梯次推进不同海湾的生态环境综合治理重点任务。健全美丽海湾保护与建设长效机制开展美丽海湾保护与建设关键技术体系研究。建立美丽海湾评估考核和奖励激励机制，实施周期性动态评估。积极探索碧海银滩向“金山银山”的转化路径。以海湾治理为抓手倒逼各方落实责任，统筹建立陆海污染防治和生态保护修复机制。健全环境治理市场体系和资金投入机制，积极探索海洋生态环境保护投融资制度，充分调动市场化力量参与美丽海湾保护与建设，促进形成中央、地方和社会多方协同的长效投入机制。
结语
美丽海湾的良好生态环境需要通过保护与建设来维持和改善。随着经济社会发展，技术和认知水平提高，人民群众对美丽海湾的要求将不断变化。美丽海湾保护与建设要切合实际，以推动实现“水清滩净、鱼鸥翔集、人海和谐”，满足人民群众的需求为目标，“各美其美”“一湾一策”，以改善海湾生态环境质量为核心，实施有关任务和工程措施，形成保持“美丽”的长效机制，持续满足人民群众对优美生态环境和美好生活的需要。
参考文献
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